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受房地产市场调整等因素影响，深圳部分城市更新、利益统筹等拆除重建类改造项目推进遇到了阻碍，部分项目过渡费延迟发放或停发，相关权益人信访压力增大。随着时间推移，项目停滞而过渡费不断累加，将进一步加剧项目实施难度。2025年3月，市住房和建设局印发《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（深建规〔2025〕4号），旨在应对房地产市场下行，稳妥有序推进城市更新工作，解决目前存量项目存在的问题，积极防范化解信访维稳风险。2025年6月，印发《深圳市拆除重建类城市更新单元保障性住房配建规定》（深建规〔2025〕11号），进一步减轻城市更新项目负担，提高经济可行性。据了解，相关区已将盘整存量拆除重建项目列为年度重点任务推进。笔者结合相关项目实践，就如何分类推进、盘活、清理、整合存量拆除重建改造项目形成的一些思考，与大家进行探讨分享。
阻碍项目推进的影响因素分析
当下存量拆除重建类更新改造项目推进受阻，其原因主要来自以下几个方面：一是房地产市场整体下行，去化周期延长，在原有补偿安置标准及规划指标等因素不变的情况下，项目经济可行性下降，部分项目甚至已无法实现盈亏平衡，项目继续实施的逻辑已不成立，项目必然陷入停滞。另外，部分项目经济可行，但对未来房地产市场及销售去化持观望态度，主动放缓项目推进节奏。二是部分项目在历史推进过程中承担了额外的责任或义务，例如为配合市政道路等公共基础设施建设项目落地，调整扩大了原有项目范围，并提前拆除房屋、移交用地，但项目整体进展并未达到预期，导致先行收楼拆除部分需承担提前支出的货币补偿资金或过渡费用，增加了项目成本。三是未签约户拒绝配合改造导致项目整体拆除开发进度滞后，错过房地产市场周期，增加整体过渡费用及综合资金成本，对项目经济可行性及改造开发进度造成拖累。
统筹盘整项目的总体思路构想
市住房和建设局印发的《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（深建规〔2025〕4号），提出了计划管控、规划优化、税收优惠、金融支持、多元安置等多元化手段，对提高存量城市更新项目的可实施性明确了具体举措。市场主体可充分借助政策工具的支持，视情形推动项目实施。站在政府管理的角度，如何有序、稳步推进处置辖区内的存量项目，以应对信访维稳压力、拉动固定资产投资，是辖区政府当下需重点面对的议题。针对此，本文提出“政府统筹，分类盘整”的实施思路，具体如下：
（一）全面摸排，建立台账
建议以街道为单位，由区城市更新主管部门提供技术指导，街道办事处组织对辖区内所有存量拆除重建改造类项目（包括城市更新及利益统筹项目）进行全面摸排，建立台账，详细掌握各项目的基本情况（范围、规模、权益人等）、主体情况（主体类型、经营状况等）、补偿情况（补偿类型、补偿标准等）、进展情况（进展阶段、签约情况、拆除情况、移交情况、支付情况等）、规划情况（审批进度、规划指标等）、难点情况（难点因素、卡点问题等）等信息，作为开展辖区项目整体研判的基础数据。
（二）区分情形，分类盘整
在前面摸底调查的基础上，街道办事处组织专业机构开展项目经济可行性及操作实施性综合研判，根据研判结果区分情形进行分类盘整（推进、盘活、清理或整合）：
1.A类项目（推进）：在当下市场、政策及现有拆赔标准下具备经济可行性，但因拆迁补偿谈判工作受阻。建议政府通过协助补偿谈判、调解等方式提供助力，推动项目进程。
2.B类项目（盘活）：在当下市场、政策及现有拆赔标准下不具备经济可行性，但通过适度降低拆赔标准后可实现经济可行性。建议政府构建协商平台，引导市场主体、原农村集体经济组织及相关被搬迁人调整拆赔标准。
3.C类项目（清理）：在当下市场、政策及现有拆赔标准下不具备经济可行性，且经测算如要达到经济可行需大幅度下调拆赔标准，超出被搬迁人接受的极限，即已不具备继续推进的前提条件。如尚未实施房屋拆除，建议按照相关规定予以清退计划，项目自行理顺经济关系。
4.D类项目（整合）：在上述第三种情形中，如项目已进行部分提前拆除（包括项目自行提前拆除或应政府要求提前贡献用地拆除），建议通过两种方式予以解决：一是路径转换，转为城中村改造，例如南门墩项目；二是项目整合，政府将多个项目已拆除的用地进行整体统筹，整合为一个城市更新项目或城中村改造项目（类似“飞地”模式），统筹解决已拆除部分物业的补偿安置问题，剩余未拆除部分由项目自行理顺经济关系，清退计划。
统筹盘整项目的具体举措建议
围绕上述四种情形，就实施过程中的具体举措及处置要点进行探讨，建议如下：
（一）推进A类项目的具体举措及要点
针对A类项目，核心要点在于如何发挥政府在项目攻坚过程中的助力作用，助推项目成功转化。近年来，宝安、龙华、光明等区，政府通过“大兵团”作战模式，抽调干部组建专班推进拆迁补偿谈判签约工作，取得了非常好的成效，但该类情形一般局限于政府谋划、国企实施的重大利益统筹或城市更新等项目，难以全面普及。对于现行大量由私企市场主体自行主导的存量项目而言，政府在攻坚期主要通过以下两种方式提供助力：
1.积极实施调解征收。根据《深圳经济特区城市更新条例》，签约比例达到一定比例要求的项目，可向区政府申请调解。对于城中村合法住宅、住宅类历史违建部分、未签约住宅类房屋，签约比例达到一定比例要求的，区政府可实施房屋征收。政府积极介入调解及房屋征收，可有效促进未签约户的补偿协商工作，为项目实施落地提供收尾保障。代表性项目包括罗湖木头龙、湖贝统筹片区、福田华强南片区、盐田海涛花园、宝安东塘旧村片区、南山南苑新村等城市更新项目。
2.协助补偿谈判攻坚。各区征收整备主管部门在实施房屋征收时，一般对于纳入征收范围的未签约户数量会有所要求（尽量减少征收户数），因此，在实施征收程序时，需要项目继续加大攻坚谈判力度。但通过类似项目实际操作案例分析，拒签户的形成往往存在多样性的历史背景及成因，补偿诉求太高或与市场主体形成了积怨，通过双方协商以促成补偿协议的可能性极低、难度极大。在此情况下，有必要借助政府的公信力及相关资源，搭建沟通平台，甚至直接参与补偿协调工作，化解双方积怨，促成协议达成。该方式在福田华强南片区等多个项目中，政府进行了有益探索，抽调专门团队积极介入，协商效果显著，也是新形势下政府为化解谈判困局、推进项目落地、拉动区域固投、保障更广大被搬迁人权益应有的作为与担当。
（二）盘活B类项目的具体举措及要点
针对B类项目，核心要点在于如何适度下调拆迁补偿安置标准。城市更新与利益统筹未建立统一的补偿指引，遵循市场化运行规则，通过项目内部自行制定，经过多年磨合，市场及被搬迁人预期形成了共识，例如住宅用途房屋置换比例不低于1:1。随着房地产市场下行，去化周期拉长，部分项目已无法支撑原有补偿安置标准体系。在房地产市场未发生根本性转变的情况下，适度下调拆迁补偿安置标准，成为盘活该类项目的主要路径。但补偿安置标准下调，影响到被搬迁人的直接利益，如何在项目经济可行与被搬迁人可接受两者之间寻找平衡，是调整标准时需要考量的核心要素。
1.关于补偿标准调整幅度。补偿标准调整幅度，可以根据项目经济可行性测算进行反推，作为各方协商基准。从目前我们经办的部分项目情况分析，项目整体补偿标准下调比例需超过20%甚至更高，导致被搬迁人接受度意愿极低，这也是当前项目面临的困境。以原农村集体经济组织可获权益进行对比，调整后的权益低于按照城中村改造政策（《深圳市土地房屋补偿指引》）可获得的补偿权益，补偿标准调整事宜由此陷入僵局，进入各方观望等待的局面。但是，从实际沟通情况来看，各方权益人对于下调标准这一趋势基本形成了共识。
2.关于补偿标准调整方式。在设定整体调整目标的前提下，一般通过以下几种方式进行具体量化调整：一是降低货币补偿标准金额，包括房屋本体、室内自行装修装饰、签约奖励、临时安置费等补偿单价标准；二是限制权益人自行选择货币补偿或产权调换的补偿方式，限定权益人可选择货币补偿的比例，要求一定规模的物业必须选择产权调换，降低市场主体前期货币资金支出；三是协商降低或放弃已拖欠的临时安置费用，这一做法已在多个项目中出现。
补偿标准下调还面临另外一个问题，即项目内部及项目之间的平衡性。部分项目分期签约，已开展前期阶段签约工作，中途调整标准会导致同一项目标准差异化，后续被搬迁人难以接受，而前期已签约部分换签同样面临巨大难度。另外，同区域周边项目补偿标准高于本项目，也会增加本项目沟通解释与补偿谈判的难度。因此，该方式仍需要时间进行过渡，达成区域性均衡。
（三）清理C类项目的具体举措及要点
对于C类项目，在原市场环境条件下，本身经济指标对于房价变动的敏感性高，市场下行后，需大幅度下调拆迁补偿标准才能实现盈亏平衡，但调整幅度超出了被搬迁人的接受极限，已不具备继续实施的可行性，如尚未启动房屋收购或拆除工作，尽早清退出计划、停止搬迁工作、由权利人继续持有和使用其物业是最优解决方式且符合政策导向。其中，涉及市场主体与相关方理顺经济关系问题，包括保证金及前期投入等，一般按照各方签订的合作协议约定执行，市场主体投入的前期成本通常需要自行承担。《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（深建规〔2025〕4号）也对不同情形项目的清退时限作出了明确规定。
（四）整合D类项目的具体举措及要点
相对C类项目，D类项目同样面临在经济效益层面无法实现盈亏平衡的问题，但因公共利益或其他原因进行了提前房屋收购或拆除，导致局面更为被动，背负沉重的历史问题包袱，也是被搬迁人信访的高发项目。对于该类项目，可探索以下处置路径：
1.转换为城中村改造项目。按照城市更新政策路径，项目在经济上已不具备可实施性，为解决已拆迁房屋被搬迁人的权益保障问题，由政府介入将项目转换为城中村改造路径。例如龙岗区布吉街道南门墩项目。该方式适用于已拆除比重较大的项目，且项目本身按照城中村改造政策具备可实施性，属于特定的救济方式，短期内难以全面适用及推广。
2.多个项目整合统筹处理。对于数量众多仅已拆除一小部分的项目（例如为满足市政道路贡献，提前拆除少量物业），按单个项目独立转换路径可行性不足，但历史问题迫切需要解决，可探索将辖区内（例如以街道范围进行划定）该类项目进行整合，统筹已拆除的物业及用地，通过“飞地”方式整合为单一项目，或纳入其他项目统筹解决历史拆迁补偿安置问题，相对应的规划及留用地等指标进行腾挪核算，对于所涉项目剩余未拆除部分，参照C类项目进行计划清退，将物业返还被搬迁人。这一路径在《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（深建规〔2025〕4号）第（六）条也进行了明确，“对于经区政府或市前海管理局同意的因公共利益提前拆除部分物业的项目，可以将临近的多个项目统筹考虑，重新划定城市更新单元拆除范围，并按规定编制城市更新单元规划。”笔者认为，统筹整合后的项目可不局限于城市更新路径。
小结
存量拆除重建改造项目的处置，已成为当下无法回避的现实问题，事关城市发展及广大被搬迁人切身权益。相关主管部门在政策层面已逐步构建有效的推进路径，落地实施则需要政府的积极介入、市场主体的积极作为以及被搬迁人的理解配合，以共同应对当下的困境局面。
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